Veneno e antídoto: o direito nas políticas públicas

Embora uma política pública não se confunda com o aparato jurídico que a estrutura, separar ambas as coisas é tarefa árdua

Neste meu primeiro texto para a coluna Inova&Açã– a quem agradeço o gentil convite para colaborar – gostaria de apresentar os contornos mais gerais de uma agenda de investigação aplicada. Essa agenda vem se construindo como resultado dos mais de dez anos de atividades do grupo de pesquisas Direito e Políticas Públicas” que, com a inestimável ajuda de pós-graduandas e pós-graduandos, assim como de alunas e alunos de graduação, venho desenvolvendo na Faculdade de Direito da USP.1

Nesse tempo, no que vejo como uma empreitada coletiva e de longo prazo, temos buscado explorar as intrincadas relações existentes entre o arcabouço jurídico e as políticas públicas para, em poucas palavras, identificar gargalos” que obstam e efetividade das ações governamentais, bem como sua legitimidade democrática e potencial participativo. Ao fazê-lo, procuramos,ainda, fazer da pesquisa jurídica um instrumento pelo qual as políticas públicas possam ser aperfeiçoadas.

O direito – amplamente entendido como normas, processos, instituições e interpretações jurídicas – não apenas atravanca as políticas públicas (em alguns casos produzindo efeitos contraproducentes e opostos aos almejados), como também serve de solução para óbices que as paralisam. Como diz o ditado, a diferença entre o veneno e o antídoto é a dose ministrada.

Embora uma política pública não se confunda com o aparato jurídico que a estrutura, separar ambas as coisas é tarefa árdua, senão impossível. O direito está amalgamado nas políticas públicas – e é delas constitutivo – e nelas pode cumprir distintas funções. Seu papel nãé o de suprir a ausência de políticas públicas bem estruturadas, mas sim a de criar condições institucionais para que elas se implementem eficazmente. O direito determina normativamente os objetivos a serem perseguidos, aponta, mesmo que de forma ampla, os instrumentos a serem utilizados para alcançá-los, cria (nem sempre, contudo) canais de participação social e estrutura arranjos institucionais voltados à coordenação de processos e à atribuição de tarefas e responsabilidades aos agentes em tais políticas envolvidos. Por isso, além de dar forma e estrutura institucional às políticas públicas, o direito tambéé central em seu funcionamento e avaliação.2

Penso que interessa, particularmente, a função jurídica de estruturação de arranjos institucionais. Ela diz respeito, entre outras coisas, ao fato de que normas jurídicas se encarregam de viabilizar a articulação entre atores direta e indiretamente ligados às políticas públicas. Vale dizer: atributos do seu desenho institucional – como seu grau de descentralização, autonomia e coordenação federativa e intersetorial e os tipos de relações públicas e público-privadas que suscitam, bem como sua integração com outros programas – dependem em boa medida da consistência do arcabouço jurídico que as estrutura.

Assim, se as políticas públicas e seus arranjos particulares são moldados e operados juridicamente, é possível dizer que o ponto de vista jurídico – tanto quanto o econômico, sociológico, antropológico ou de ciência política – é uma das lentes” pelas quais se pode visualizar e analisar arranjos institucionais em em ação, quer dizer, no curso da concepção, da implementação e da avaliação das ações governamentais.

Mais do que isso, pode-se se dizer que é possível aperfeiçoar e permitir inovações em políticas públicas e seus arranjos institucionais desde uma perspectiva jurídica, isto é, torná-las mais eficazes (para atingir resultados em menor tempo, com menor custo e mais qualidade), legítimas (fomentando a participação dos atores sociais implicados) e efetivas (realizando os objetivos legais e os direitos constitucionais que as embasam).

Isso significa, contudo, enfrentar uma importante e pouco explorada agenda de pesquisas, uma vez que nãé usual que os juristas se dediquem a estudos de implementação de políticas públicas, tampouco a análises de seus arranjos institucionais. O caso brasileiro não foge à regra (embora haja importantes exceções): estudantes e bacharéis em direito estudam pouco esses temas e o fazem com recursos metodológicos e repertório conceitual que não estãà altura dos desafios analíticos que a construção institucional do desenvolvimento econômico impõe ao jurista. O direito tem, nesse contexto, uma relação ambígua com o campo transversal das políticas públicas: se, de um lado, quando desempenham os papéis de gestores, administradores públicos, promotores e procuradores, os juristas brasileiros interagem com elas intensamente, moldando-as e operando-as, de outro lado delas mantêm, como cientistas sociais, reveladora distância. Trata-se de um paradoxal caso de proximidade prática e reveladora distância acadêmica. Como ajudar a superar isso?

Nos próximos artigos da coluna Inova&Ação pretendemos – falo por mim e pelas pesquisadoras e pesquisadores do Grupo Direito e Políticas Públicas, que também enviarão contribuições – trazer reflexões que procurem dar tratos à bola e mostrar, em casos concretos, com base em métodos aplicados e empíricos, como o direito (e os juristas) podem enfrentar problemas antigos e novos no campo das políticas públicas para, com a dose certa de mudanças, ajustes e correções de rota ao longo do caminho, ajudá-las a entregar o que prometeram.

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1Mais sobre a iniciativa aqui: https://m.facebook.com/grupodpp/

2 Apresentei essas categorias em Diogo R. Coutinho, O Direito nas Políticas Públicas, in Eduardo Marques & Marco Aurélio Pimenta de Faria (orgs.), A Política Pública Como Campo Multidisciplinar, Editora Unesp e Editora Fiocruz, 2013, 181198. Uma versão modificada e mais completa do argumento está em Diogo R. Coutinho, O Direito nas Políticas Públicas, in Carlos Ari Sundfeld e Guilherme Jardim Jurksaitis (orgs.), Contratos Públicos e Direito Administrativo, Malheiros, 2015, 447-480.

Por Diogo R. Coutinho

Fonte: https://www.jota.info/coberturas-especiais/inova-e-acao/veneno-e-antidoto-o-direito-nas-politicas-publicas-21082018

 

 

 

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